财政分权、农地流转与农民工市民化

《财政研究》2017年第2期

城镇化是未来一段时期我国经济增长最大动力。农民工市民化是我国新型城镇化的重要内容，但受诸多因素制约，农民工市民化进程较慢，已成为城镇化进程的突出问题。本文从成本分摊视角，同时将财政分权和农地流转两大制度因素作为内生变量，分析它们对农民工市民化的影响机理，阐释三者之间的关系，揭示农民工市民化缓慢的原因，并提出相关政策建议。

本文回顾了改革开放以来我国农民工市民化的发展阶段，分析了市民化的成本状况及主要构成。在综述财政分权理论、我国财政分权变迁历程的基础上，讨论其对农民工市民化成本分摊的影响：一方面，在财政分权的体制下，地方政府财力不足，农民工难以获得教育、医疗、社保等非基本公共产品，本应政府承担的市民化成本得不到应有分摊，直接导致农民工市民化进程缓慢；另一方面，有别于财政分权初期，目前农村公共产品供给得到很大改善，农地价值得到提升，间接降低了部分农民工市民化意愿。农地流转对农民工市民化成本分摊的理论和实际影响是：理论上，农村劳动力的非农转移产生了大量闲置土地，也引致了大规模流转需求，带动了农地流转；市民化的农民工，可以通过保留土地承包权、以合理价格流转经营权获得稳定收益，或者通过转换土地用途、土地征用分享土地的财产价值，增强农民工市民化的资本支持。现实中，农民工基本公共服务供给不到位，农地的社保功能强化，制约了农地大规模流转；户籍、土地、财政分权等制度对农地流转存在多重制约，流转不规范、流转收益过低、财政式征地等问题突出，阻碍了农地价值的充分实现，削弱了农民工承担市民化成本的能力，延缓了市民化进程。

本文结论：财政分权导致地方政府分摊农民工市民化成本的能力降低，农民工在城镇获得的基本公共服务偏少；受农村土地制度制约，农地流转不能明显增加农民的财产收入，而在财政分权、户籍等制度的影响下，出现了土地财政和农地非农化流转，侵害了农民合法财产权益，削弱了农民工承担市民化成本的经济基础，阻滞了市民化进程。

政策建议：进一步完善财政分权制度，创新城乡公共资源配置机制，加大中央财政转移支付支持力度，使农民工逐步均享基本公共服务。逐步降低土地出让收益占地方财政收入的比重，缩小农地征用、土地出让的“剪刀差”，规范农地流转市场运行机制，保护农地使用权的经营收益权能，提高农民工分摊市民化成本能力。完善户籍制度“脱钩”机制，创新规划引领机制，建立就业创业促进机制，推进农民工市民化。

作者简介：

 匡远配，博士，湖南农业大学经济学院院长，教授，博士生导师。

 周　凌，湖南农业大学经济学院博士研究生。

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基金项目：

本文得到了国家自然科学基金项目“中国农地流转的综合效益评价：基于双SE框架”（71473080）、“农业基础设施的粮食增产效应及其影响机理研究”（71573081），湖南省教育厅重点项目“农地流转的综合效益评价”（14A065）资助。